Формирование административного управления в новообразованных городах и уездах Саратовского Прихоперья в конце XVIII – начале XIX века

Александр Анатольевич Дружкин, аспирант Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, ИИиМО.

Одним из наименее изученных и очень интересных является период становления новой административной структуры слабоуправляемых окраин Российской империи. Ряд причин заставили правительство Екатерины II провести реформу местного управления на основе «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» (1775), которую императрица наметила, как считают некоторые исследователи (А.Б. Каменский, В.С. Парсамов), ещё в начале своего правления [5, с.423; 13, с.128]. Прежде всего, это мощное крестьянское движение под предводительством Е.И. Пугачева, показавшее неспособность органов местного управления контролировать социально–политическую ситуацию в обширных губерниях империи. Кроме того, это диктовали существенные изменения в жизни страны, произошедших после реформ Петра I: расширение границ империи, рост населения и освоение новых территорий, изменения в экономике и социальной структуре, незавершенность реформы местного управления при Петре I. Поэтому четко обозначалась насущная потребность в реформировании существующей системы управления страной на местном уровне, более точном определении полномочий и ответственности местных органов управления.

Губернская реформа 1775 года изменила административно– территориальное деление страны на долгие годы. Действующая до этого трехуровневая система управления (губерния – провинция – уезд), делавшая государственную власть на обширных окраинах империи неэффективной и маловлиятельной, была заменена двухуровневой системой организации управления (губерния – уезд). Созданные при Петре I и его приемниках губернии разукрупнялись и делились на 3 – 4 новые, каждая из которых теперь включала от 10 до 12 уездов. В результате реформы 1775 года число губерний увеличилось до 50. Также изменившееся административно–территориальное устройство империи определило создание новых административно–территориальных единиц – наместничеств, а в их составе уездов, административным центром которых должен быть город. Известный специалист по истории русского города Б.Н. Миронова отметил, что в результате губернской реформы 1775 г. к уже существующим городам империи добавилось 216 новых [12, с.20].

Указом Екатерины II от 7 ноября 1780 из состава Астраханской губернии в течение 1780-1781 гг. предписывалось выделить Саратовское наместничество в составе девяти округов, административными центрами которых должны стать ранее существующие казенные и дворцовые села. На северо-западе Саратовского наместничества, в Прихоперье, в разряд городов переводились одно дворцовых село и одно казённое поселение с изменением названий. Дворцовое село Балашево было переименовано в город Балашов, а казенное поселение пахотных солдат Большая Сердоба — город Сердоб, который позже стал именоваться Сердобском [15, № 15080].

С момента открытия наместничества началось формирование государственной администрации в новообразованных городах и уездах. Все административные учреждения, созданные в ходе реформы местного управления 1775 г., и должностных лиц можно, по мнению Н.П. Ерошкина объединить в три основные группы: «административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные» [3, с.131]. Первая группа представлена городничим в городе и нижним земским судом во главе с земским исправником (капитаном) в уезде. Уже в 1781 г. были назначены городничими в Балашов гвардии поручик С.Г. Лотарев, а в Сердобск секунд-майор И.Ф. Агарков. [8, с.380] В Балашове городничий С.Г. Лотарев прослужил до 1795 г., т.е. фактически до того момента, когда город лишился своего уездного статуса, а И.Ф. Агарков в Сердобске до конца XVIII века.

За первые годы существования новообразованных городов и уездов практически полностью была создана система коронного управления. Уже к 1782 г. в Балашове и Сердобске были сформированы нижние земские суды. В Балашове был избран земским исправником капитан М. Малахов и два заседателя. В Сердобске должность земского исправника занял подпоручик Д. Степанов при двух заседателях [9, с.403]. На городничих в городе и нижний земский суд в уезде возлагалась основная полицейская функция – сохранять «благочиние, добронравие и порядок», а также исполнять решения вышестоящих властей, приговоры судов и проводить предварительное следствие по уголовным делам.

Финансово-хозяйственные функции возлагались на уездные казначейства. Их возглавляли назначенные губернской казенной палатой казначеи, ведавшие приёмом и хранением денежных средств, поступающих в виде налогов, сборов и иных казенных доходов, а также выдачей чиновникам по указанию властей денежных сумм. В Балашове с 1781 г. на этой должности был долгое время премьер-майор С. Апыхтин. В Сердобске в 1781 г. был назначен подпоручик И. Брюхатов, которого через 3 года сменил подпоручик Я. Тимофеев [8, с.380].

В соответствии с реформой 1775 г. была создана система низших сословных судов в уездах: уездный суд – для дворян, городовой магистрат (ратуша) – для горожан, нижняя расправа – для казенных крестьян. Так уже в 1782 г. в новообразованных городах действовали уездные суды: в Балашове во главе с поручиком М. Билихиным при двух заседателях, в Сердобске уездным судьей был капитан В. Челюсткин с двумя дворянскими заседателями. В Сердобске находилась нижняя расправа во главе с расправным судьей капитаном В. Тепловым [9, с.401-403].

При уездных судах создавались сословные органы по опеке в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей, основной задачей которых был контроль за морально-нравственным и материальным состоянием несовершеннолетних сирот, престарелых, душевнобольных, а также «порочных», проматывающих состояние представителей дворянства. Кроме того, уездные предводители дворянства, занимавшие одну из высших ступеней низового звена местного сословного управления, решали вопросы внутренней жизни дворянского сообщества. Именно на дворянских собраниях по уездам избиралось большинство должностных лиц местного управления. Обязанность уездных предводителей дворянства заключалась «в попечении о пользах дворянства и охранении в нём благоустройства и порядка» [18, с. 459]. В Сердобске эту должность в 1782 г. занял подполковник Д.Ф. Желтухин [9, с.401], с 1785 г. — подпоручик Н. Скрыпицын. В Балашове эта должность была вакантной. В 1784 г. на неё был избран секунд-майор Я. Т. Траковский [10, с.398]. В 1785 г. его сменил капитан М. Пестов. Эта должность была выборной, поэтому для организации и проведения выборов среди дворян требовалось определенное время.

В ходе осуществления реформы 1775 г. на местном уровне были созданы штаты чинов прокурорского надзора. В каждом уезде назначался губернским прокурором уездный стряпчий. С 1782 – 1783 г. в Балашове уездным стряпчим был прапорщик В. Путилов, а с 1784 г. – прапорщик А. Мещеринов. В Сердобске до 1785 г. уездным стряпчим состоял прапорщик В. Ахмуров [9, с.401-403], а после 1785 г. эта должность была вакантной. Действия чинов прокуратуры ограничивались формальным надзором за законностью деятельности местных чиновников и учреждений, а также чтением вновь полученных законов в «присутственных местах» с соответствующим «разъяснением» их, поэтому их роль была незначительной.

Дворянам, находящимся на выборных должностях, полагалось денежное содержание. Оно было небольшим, поэтому выборные дворянские должности доставались мелкопоместным, малообеспеченным дворянам. Для титулованных, состоятельных дворян оно значение не имело. Следует учитывать и те обстоятельства, что в новообразованных уездах многие дворяне фактически не проживали в своих имениях по разным причинам: находились на государственной или военной службе, служили при дворе, предпочитали обжитые имения центра России, близко расположенные к столицам и крупным городам империи и т.д.

С приходом к власти императора Павла I сложившееся административно–территориальное деление империи было изменено. Были упразднены ряд губерний, в том числе в декабре 1797 г. Саратовская губерния. Однако в марте 1798 г. Саратовская губерния была восстановлена, но без Аткарского и Балашовского уездов. Города Аткарск и Балашов стали безуездными (заштатными) городами Саратовской губернии, но с сохранением городовых магистратов [16, № 18482]. По указу Саратовского губернского правления территория Балашовского уезда была разделена между Новохоперским и Сердобским уездами. Балашов стал заштатным городом Саратовской губернии и был приписан к Новохоперскому уезду.

Император Александр I, сменивший Павла I на троне, также произвел ряд административно–территориальных изменений. Так, в 1802 г. была восстановлена Пензенская губерния, Новохоперский уезд был передан в Воронежскую губернию, а по результатам сенатской ревизии были восстановлены в мае 1803 г. Аткарский и Балашовский уезды [17, № 20205]. Однако только к 1805 г. была сформирована государственная администрация в Балашове и уезде. Городничим был назначен коллежский ассесор Н.И. Кобызев, уездным казначеем губернский секретарь И.М. Сафирский, уездным стряпчим В.А. Ладыгин; выбраны – уездным предводителем дворянства секунд-майор Я.Т. Траковский, уездным судьей подпоручик Е. Сатинский, земским исправником поручик Е. Масалов [11, с. 172].

Система городского самоуправления исторически и законодательно формировалась практически синхронно с дворянскими выборными органами. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (1785 г.) заложила необходимый правовой фундамент возрождавшегося городского самоуправления. Новые учреждения выборного городского управления также строились по сословному принципу. Общегородская дума и городская шестигласная дума, состоящая из гласных (депутатов) и городского головы, должны были представлять, по замыслу Екатерины II, все слои городских обывателей. Основная роль отводилась представителям гильдейского купечества и ремесленных цехов. Но в новообразованных городах им просто неоткуда было взяться, так как подавляющее большинство новых горожан составляли крестьяне, «записанные» в новые сословия под административным нажимом властей. Поэтому, несмотря на все усилия губернских властей, полный «комплект» органов городского самоуправления (городская дума, городское депутатское собрание, магистрат, сиротский суд и т.д.) в новообразованных городах Балашове и Сердобске сформировать не удалось. Городское самоуправление было в них представлено минимально – городовым магистратом, состоящим из двух бургомистров и четырех ратманов. Первым бургомистром Балашова стал Алексей Пушкин, который уже в 1781 г. отпросился в Саратов; в г. Сердобске — Степан Сафонов [2, л. 1].

При выборах ратманов в Балашовский магистрат был избран ратманом А. Головачев, проживающий в г. Балашове, но записанный в окладную ведомость близлежащего дворцового села Пинеровки. Бургомистр А. Пушкин запросил губернский магистрат о правомерности оставления Головачева в должности ратмана, но губернский магистрат отказался признавать его выборы законными [2, л.л. 1-4].

Большинство крестьян, оказавшись «по случаю» городскими жителями, особенно не желало переходить в «новое» состояние и менять свой образ жизни, который практически до середины XIX в. был связан с земледелием. Жители новообразованных городов даже в начале XIX в. обращались в вышестоящие органы с просьбами перевести их «в первобытное крестьянское звание», так как мало кто из записанных в купцы и мещане имел «пристойный капитал и в торгах никто не обращается» [4, с.91].

Следует отметить, что в городе Балашове наряду с общими органами городского управления до середины XIX в. действовали специфические учреждения сословного управления — самоуправляющиеся выборные органы удельного ведомства. Сначала это были казенные старосты, подчинявшиеся Тамбовской удельной экспедиции, а затем Балашовский сельский удельный приказ, выполнявшие административно-полицейские и финансово-хозяйственные функции в отношении удельных крестьян, проживавших в г. Балашове и его окрестностях. В ведомости Саратовской удельной конторы, составленной для выборов старост селений и головы удельного приказа уже в 1809 г. записано 510 д.м.п. удельных крестьян, проживающих в самом Балашове. Первым головой Балашовского удельного приказа по результатам выборов в 1809 г. стал казенный староста с. Пинеровки Г. Просандеев [1, л.л. 1, 55].

Таким образом, к концу XVIII века в новообразованных городах и уездах Саратовского Прихоперья сложилась система административного управления, основанная на действующем в то время законодательстве и отражавшая социально-политические реалии государства, но со своими с региональными особенностями, что позволило интегрировать Прихоперье в общеимперскую систему административного управления. Губернская реформа 1775 г. оказала большое влияние на развитие регионов: привела к изменению состава городов России, появлению новых экономических центров, изменению социального состава населения и культурному развитию новых территорий.

Как отмечают некоторые исследователи (С.А. Мезин, Т.В. Платонова), это стало возможным благодаря активной политике колонизации края и связанного с этим распространением дворянского землевладения, начавшегося на рубеже XVII – XVIII вв. с северо-западных уездов будущей Саратовской губернии, а также политике привлечения дворянства к управлению государством [7, с.116; 14, с.5]. «С 1775 года вся Россия стала управляться дворянством: в центре — бюрократией, а на местах выборными от дворянских обществ; с 1775 года Россия стала дворянской страной», — констатировал М.К. Любавский [6, с.443]. Все ключевые посты не только в центре, но и на местах были сосредоточены в руках дворян.

Использованные источники и литература:

  1. Государственный архив Саратовской области. Ф.606 «Саратовская удельная контора». Оп. 1. Д. 66. Л.55.
  2. Государственный архив Саратовской области. Ф.1277 «Саратовский губернский магистрат». Оп. 1. Д. 12. Л.л. 1-4.
  3. Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. М., 1968.
  4. Игнатьев, В.Н. Аткарск. История и современность / В.Н. Игнатьев, В.Н. Рыжов, А.Н. Сальников. М., 2016.
  5. Каменский, А.Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России в XVIII в. Опыт целостного анализа / А.Б. Каменский. М., 2001.
  6. Любавский, М.К. Русская история XVII — XVIII веков / М.К. Любавский. Изд. 2-е. СПб., 2002.
  7. Мезин, С.А. Саратовские воеводы и коменданты первой половины – середины XVIII века / С.А. Мезин // Дворянство, власть и общество в провинциальной России XVIII века / Ред. О. Глаголева и И. Ширле. М., 2012.
  8. Месяцеслов с росписью чиновных особ в государстве на лето от Рождества Христова 1781. СПб: Имп. Академия наук, 1781.
  9. Месяцеслов с росписью чиновных особ в государстве на лето от Рождества Христова 1782. СПб: Имп. Академия наук, 1782.
  10. Месяцеслов с росписью чиновных особ в государстве на лето от Рождества Христова 1784. СПб: Имп. Академия наук, 1784.
  11. Месяцеслов с росписью чиновных особ в государстве на лето от Рождества Христова 1805. СПб: Имп. Академия наук, 1805.
  12. Миронов, Б.Н. Русский город в 1740 – 1860-е годы / Б.Н. Миронов. Л., 1980.
  13. Парсамов, В.С. История России XVIII – начало XX века: учеб. пособие / В.С. Парсамов. Изд. 2-е, испр. М., 2013.
  14. Платонова, Т.В. Дворянство Саратовской губернии в системе местного управления (конец XVIII века – первая половина XIX века): учеб. пособие / Т.В. Платонова. Саратов, 2008.
  15. Полное собрание законов Российской империи. Собрание — I.Т.XX. №15080
  16. Полное собрание законов Российской империи. Собрание — I.Т.XXV.№ 18482.
  17. Полное собрание законов Российской империи. Собрание — I.Т.XXVII. № 20205.
  18. Романович-Славатинский, А.В. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права / А.В. Романович-Славатинский. СПб., 1870. Т.1.